多维度认识“食品安全责任人”

       2015年新修订《食品安全法》第四条款确立了“食品生产经营者对其生产经营食品的安全负责”的基本原则。这一原则在监管实践中被表述为食品生产经营者是食品安全的责任人。从该原则的基本内涵以及生产经营者的责任范围、限度与界分，到具体落实的制度安排等，鲜有清晰明确的论述。准确理解和把握食品安全责任人的概念，对于食品安全行政执法和司法裁判相关法律问题的理解与具体适用至关重要。

       整体观察《食品安全法》的立法模式和语言风格，我们可以发现，很多法律条款从立法语言的高度凝练和行文表述方便的角度，将食品生产、食品销售和餐饮服务统称为食品生产经营，但是，在食品安全的责任划分、归属等方面实际上有不同的制度安排。因此，不能机械地、笼统地理解食品生产经营者在食品安全保障方面的角色和作用。

       遵循“风险就近”原则

       现代社会是一个风险社会，从风险制造、控制、衍生、扩散的链条来看，每一项生产经营活动参与者在风险的产生和扩散过程中的角色作用是不同的。现代立法责任体系的设计根植于“每个人对自己的行为负责”的个体责任本位原则，从风险控制的视角看，必须要遵循“谁制造了风险，谁应该承担责任”的风险就近原则。谁离风险源最近，谁最熟悉风险的产生之处，谁就应该对此负风险控制以及危害后果的责任。更细致地分析，还可以进一步考量谁制造了不允许的风险，谁是风险主动制造者，谁是风险被动制造者，又是为谁的利益制造了风险。从食品安全风险制造和控制的双重视角看，大多数情况下生产者对食品的“控制力”更强，是食品安全风险的源头，因此，对经营者的责任设定不能完全等同于生产者，在经营者的责任安排和具体判定上，要注意把握食品经营者对食品安全风险的实际控制能力，合理设置经营者的注意义务和风险控制责任。

       例如，在适用《食品安全法》百四十八条时，有的观点对“明知是不符合食品安全标准的食品”的理解没有与《食品安全法》设定的经营者索证索票、进货查验义务结合起来考虑，出现了当然地推定经营者作为食品领域的专业参与者，自然应当知晓包括食品安全标签标识在内的专业知识，并推定经营者明知相关的司法裁判。这些观点都没有准确地把握“风险就近”原则在食品生产经营者责任判定方面的作用。

       过程控制与法律责任承担

       从过程控制的视角，“安全食品”是一个规范化操作的过程性控制的结果。食品生产者、经营者除了应当取得事前的许可外，更为关键的是应当落实《食品安全法》及相关法规规章、食品安全标准中有关食品安全规范操作、过程控制的要求。从法律责任承担的视角，应当准确理解食品安全民事法律责任、行政法律责任及其界分。一方面，《食品安全法》规定了消费者在权益受到损害时，既可以向生产者，也可以向经营者主张损害赔偿的先行赔付机制，这是基于消费者保护的特殊立法安排，并非不加区分地混同生产者与经营者的法律责任；另一方面，行政法律责任与民事法律责任承担的判断标准不同，民事法律责任不以行政法律责任的承担为前提，食品生产经营者违反《食品安全法》所应承担的行政法律责任，并不必然导致民事责任的承担，不能简单将两者进行关联。

       准确把握法律责任豁免的适用

       食品安全的责任不是无限责任，也不排斥责任的依法从轻、减轻、免除处罚的法律适用。行政法治的基本要求除了行政合法外，还有行政合理原则。

       一方面，在行政处罚裁量基准的设定以及具体执法、司法过程中，要注重准确把握《行政处罚法》这一行政执法基本法与《食品安全法》等行政执法专门法的关系，特别是《行政处罚法》第二十七条从轻、减轻、免予处罚在食品生产经营违法行为领域的应用。从各地食品安全违法行为行政处罚裁量基准的比较分析看，各地对从轻、减轻、免予处罚等的把握还需要统一认识，更好地贯彻行政合理原则。

       另一方面，要根据实际情况，准确把握生产经营者责任豁免的具体法律适用。现行《食品安全法》对生产经营者的法律责任豁免主要体现在百二十五条的标签瑕疵责任和百三十六条的经营者责任免除条款。这些条款的法律构成要件相对比较原则，存在较大的解释裁量空间，需要综合使用文义解释、体系解释和立法目的解释等法解释学方法来判断。比如，《食品安全法》百三十六条对经营者“可以免予处罚”的责任豁免条款，主要的构成要件包括食品经营者“履行了本法规定的进货查验等义务”，“有充分证据证明其不知道所采购的食品不符合食品安全标准”，“能如实说明其进货来源”。这里既涉及到对“进货查验等义务”中“等”属于立法中的“等内等”还是“等外等”的理解，又需要判断“充分证据”的“充分”。综合考量《食品安全法》第五十三条、第六十五条对经营者进货查验义务的规定，以及百三十六条进货查验与进货来源如实说明的关联性，对“等”宜理解为“等内等”为宜，不宜盲目将这里的“等义务”链接至有关经营者的其他责任要求。

       与“放管服”改革紧密结合

       有效落实“食品安全责任人”的要求，不是单纯地设定法律要求和责任条款就可以完成的，食品安全是过程控制的产物。一是政府要加强相关法律法规和标准的可操作性解读，从国家层面对《食品安全法》的行政执法裁量基准进行统一，以更好地指导企业合规经营；二是要转变过分依赖许可管理的事前规制思路，给予市场主体更多的自我规制空间，比如各地在探索的行政许可申请人承诺制、小餐饮的登记备案形式审查制等；三是考虑到食品生产经营业态从业主体多、经营规模和规范化程度的差异，应从监管和支持规范发展两方面着手，通过必要的政策、资金支持等方式，指导、支持和帮助生产经营者改善生产经营条件。例如，各地普遍提出餐饮质量提升工程，通过指导、帮扶食品经营者改善厨房环境等，实现食品安全基本卫生、环境条件的改善。